2025年1月2日，国务院办公厅印发了《关于增进政府投资基金高质量生长的指导意见》国办发（〔2025〕1号）（以下简称《指导意见》），《指导意见》涵盖政府投资基金设立、募资、运行、退出全流程，分八部分提出 25 条具体步伐。站在各地政府及担负产投责任的平台公司角度，我们认为以下六点值得重点关注：明确了基金规范化运作的市场化、法治化和专业化三原则
《指导意见》在总体要求中指出要“凭据市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金”，今后，《指导意见》在基金治理人的市场化遴选，基金的治理结构，对基金的监管行为及基金的绩效治理等方面的划建都体现了上述三项原则，并明确要求政府部分“不以行政手段干预基金日常治理事务和具体项目投资决策”。强调政府工业基金要效劳国家生长阵势，而目今的阵势就是科创是新质生产力，这也是政府工业基金的主战场
这体现在：第一，将政府投资基金分为工业投资类基金和创业投资类基金两大类，对创业投资类基金是勉励生长，勉励提高政府出资比例，纵然是优化生长的工业投资类基金，也包括了“培育壮大新兴工业、结构建设未来工业”的内容 ；第二，首次提出了“国家科技重大项目支持前端研发、政府投资基金支持结果转化和工业化的联动机制”的全链条全周期确珍重大科技立异工业落地的资金包管机制。在新一轮科技革命面前，科技立异及其工业化已经成为我国加入国际竞争并走出新一轮增长的要害。推动科技立异创业的中国做法是举国体制+资本市场，在此配景下，正如球盟会集团董事长王明夫先生所言“中国经济正在全面走向VC化”，政府投资基金的VC化也将成为一定，这一现象和趋势值得各人关注。与政府工业基金VC化导向相配套，《指导意见》一方面进一步明确要生长壮大恒久资本、耐心资本，包括合理确定政府投资基金存续期。近期上海、深圳、江苏等地新设立的基金存续期均明显加长，最高已经抵达18年（早期政府投资基金存续期一般为5~7年），甚至部分已经设立的基金也纷纷延长存续期。基金存续期和与之对应的绩效评价周期的延长，实质上是勉励政府投资基金投资工业转化周期较长的突破性技术。另一方面，为解决投早投小投硬科技危害大的问题，《指导意见》要求建立健全容错机制，从顶层制度层面为基金治理人及出资人 “松绑”。《指导意见》明确提出“容忍正常投资危害”，“不简单以单个项目或简单年度盈亏作为考核依据”，“勉励建立以尽职合规责任宽免为焦点的容错机制，完善免责认定标准和流程”。针对近年来全国各地政府投资基金设立热潮中保存的投向同质化、个体地区盲目跟风等问题， 《指导意见》明确对基金设立的分级治理要求，明确指出县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需提倡设立基金，应提级报上级政府审批。对已设立但募投缓慢，同质化或投向重复交叉的基金勉励通过重组实现整合优化。凭据这一划定，除部分工业强县/区外，大部分区县设立政府投资基金被严控，这关于市级产投平台是重大利好，有助于市级平台与区县在工业投资方面展开相助，实现区县政府资金与工业资源的整合。虽然，普通县区也可以通过外地国有企业自有资金或市场化筹措资金而非财务出资设立工业基金，这类基金不属于政府投资基金，不在《指导意见》规范的规模内。落实建设全国统一大市场安排要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金
《指导意见》专起一条强调不以招商引资为目的设立政府投资基金，“勉励降低或取消返投比例”。这与大大都地方政府设立投资基金的初志不符，会降低政府设立投资基金的积极性，但有利于提高优秀专业投资机构治理政府投资基金的积极性。在这样的政策导向下，政府投资基金在基金设立的投向上就必须充分考虑到外地工业基础和资源禀赋，不可盲目跟风和求新求高。同时，应充分利用类似球盟会产城生长事业部这样熟悉外地工业基础，具备投行思维的咨询机构，精准挖掘被投企业与外地工业链条、应用场景、市场条件等种种因素有效结合的时机，为被投企业量身定制，谋划在外地落地业务的工业逻辑和实施计划，推动相关工业在外地落地，以确保在不设立或设立较低返投比例的情况下依然能够实现较好的招商业绩。
《指导意见》涵盖了基金设立、募资、运行、退出全流程，对基金的投资方法、绩效治理、危害防控等内容均提出了指导性、原则性的意见，但还缺乏操作细则。《指导意见》要求“有关部分按职责分工制定出台政府投资基金预算和国有资产治理、绩效考核、信息统计、信用建设、挂号备案等配套细则，构建“1+N”制度体系”。后续财务部、发改委、国资委及证监会将会陆续出台配套文件，值得关注。其中，政府投资基金目前退出难的普遍痛点《指导意见》在第六部分用了三条进行论述，但从实操看，新意和突破未几。
国务院办公厅关于增进政府投资基金高质量生长的指导意见
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本配合出资设立，接纳股权投资等市场化方法，引导种种社会资本支持相关工业和领域生长及立异创业的投资基金，在效劳国家战略、推动工业升级、增进立异创业等方面发挥了积极作用。为构建越发科学高效的政府投资基金治理体系，增进政府投资基金高质量生长，经国务院同意，现提出如下意见。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新生长理念，坚持和增强党的全面领导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。突出政府引导和政策性定位，凭据市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金，生长耐心资本，注重发挥实效。完善分级分类治理机制，合理统筹基金结构，避免同质化竞争和对社会资本爆发挤出效应。健全权责一致、激励约束相容的责任机制，充分调动基金治理人积极性。遵循行业生长纪律，增强政策制度协同，严肃财经纪律，切实防备危害，增进形陈规模适度、结构合理、运作规范、科学高效、危害可控的政府投资基金高质量生长花样。 （一）明确基金定位。政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不可充分发挥作用的薄弱环节，吸引发动更多社会资本，支持现代化工业体系建设，加速培育生长新质生产力。凭据投资偏向，政府投资基金主要分为工业投资类基金和创业投资类基金。 （二）优化工业投资类基金功效。工业投资类基金要在工业生长方面发挥引领刊行动用，围绕完善现代化工业体系，支持革新提升古板工业、培育壮大新兴工业、结构建设未来工业，重点投资工业链要害环节和延链补链强链项目，推动提升工业链供应链韧性和宁静水平，打造具有国际竞争力的工业集群。 （三）勉励生长创业投资类基金。创业投资类基金要围绕生长新质生产力，支持科技立异，着力投早、投小、投恒久、投硬科技，推动加速实现高水平科技自立自强，提升自主立异能力和要害焦点技术攻关能力，解决重点要害领域“卡脖子”难题。 （四）生长壮大恒久资本、耐心资本。合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为恒久资本、耐心资本的跨周期和逆周期调理作用，积极引导全国社会包管基金、包管资金等恒久资本出资。在需要恒久结构的领域，可接纳接续投资方法，确保投资延续性。 （五）明确对基金设立的分级治理要求。政府出资设立基金要充分评估论证并按划定履行审批程序。中央财务出资设立国家级基金应报国务院批准。设立省级（含计划单列市、新疆生产建设兵团，下同）或地市级基金应报同级政府批准。县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需提倡设立基金，应提级报上级政府审批。除上述情形外，党政机关、事业单位不得以财务拨款或自有收入新设基金，已经设立的要凭据政府投资基金治理要求统一规范治理。 （六）完善差别类型基金差别化治理机制。对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。对工业投资类基金，应凭据工业类型、阶段、漫衍特点合理设置治理要求，突出支持重点。 （七）规范种种政府出资预算治理。政府出资主要包括通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等方法。政府接纳注资国有企业方法设立基金，明确相关资金专项用于对基金出资的，原则上凭据政府出资有关要求治理。政府出资设立基金，应由财务部分结合基金设立情况和财务蒙受能力，合理确定出资规模、比例和时间安排。政府对基金的出资应按划定纳入财务预算治理，增强年度预算安排与基金出资的衔接。财务部分要结合基金投资进展和结余资金情况合理安排出资，避免资金闲置。 （八）国家级基金与地方基金形成协力。国家级基金要立足全局，围绕建设现代化工业体系、培育生长新质生产力等重点领域发挥示范引领作用，支持要害焦点技术攻关、补齐工业生长短板。勉励国家级基金增强与地方基金联动，在前沿科技领域和工业链要害环节，结合地方资源禀赋，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方法，形成资金协力。增强财务资源统筹，推动形成国家科技重大项目支持前端研发、政府投资基金支持结果转化和工业化的联动机制。 （九）省级政府增强外地区基金统筹治理。省级政府要结合国家生长计划及国家专项计划、区域计划，统筹治理外地区政府投资基金，综合考虑外地区财力、工业资源基础、债务危害等情况，找准定位，增强对下级政府设立基金的指导。省级政府要因地制宜支持优势特色工业生长，勉励立异创业，制定政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，避免重复投资和无序竞争。 （十）增强基金结构计划和投向指导。国家生长革新委要会同行业主管部分充分发挥结构计划和投向指导作用，结合相关工业在全国各地区产能利用情况，引导地方围绕外地工业生长实际调解政府投资基金结构，避免产能过剩和低水平重复建设。 （十一）推动基金整合优化。同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按市场化原则对同一项目荟萃发力、接续支持。设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在包管经营主体正当权益、维护市场秩序的前提下，勉励推动基金整合重组，增强规模效应，更好效劳政策目标。对因缺乏工业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，推动其通过优化投向等方法积极提升效能。 （十二）规范基金运作治理。健全政府投资基金治理结构，建立科学规范的运作治理和投资决策机制。政府部分可通过监督投向、跟踪投资进度、委派视察员等方法，增进基金合规运作。母基金要增强对子基金投向、运作、财务等情况的监督，强化尽职视察责任。优化投资项目选择机制，避免偏离政策目标、与民争利。政府投资基金应选择在中国境内具有基金托管业务资质的金融机构进行托管，托管机构应依法履行托管职责，按期向出资人提交托管报告。政府投资基金应按期向出资人和行业主管部分报送运作治理情况、财务报告、重大事项等信息。 （十三）优化基金投资方法。新设政府投资基金可接纳母子基金或直投项目方法进行投资，勉励创业投资类基金接纳母子基金方法。子基金原则上以直投项目方法进行投资，控制基金层级，避免多层嵌套影响政策目标实现。 （十四）充分发挥基金治理人作用。理顺政府投资基金与治理人的关系，实现政府引导、市场化运作和专业化治理的有机统一。基金治理人原则上接纳市场化方法遴选确定，应具备与基金运作相适应的专业能力、投资能力和治理能力，具有股权投资或相关基金治理经验，具有切合要求的投资治理业绩。严控县级政府新设基金治理人。新设政府投资基金的治理费要经过科学论证，一般应以实缴出资或实际投资金额为计费基础，合理确定计提标准。 （十五）健全基金绩效治理。政府投资基金应合理设置绩效目标，构建科学化、差别化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况。财务部分会同有关部分对基金实施全历程绩效治理。综合接纳调解治理费、逾额收益分派等步伐增强绩效评价结果应用，体现激励约束，切实发挥绩效评价对基金运作治理的“指挥棒”作用。 （十六）建立健全容错机制。遵循基金投资运作纪律，容忍正常投资危害，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或简单年度盈亏作为考核依据。营造勉励立异、宽容失败的良好气氛，勉励建立以尽职合规责任宽免为焦点的容错机制，完善免责认定标准和流程。 （十七）优化基金生长情况。落实建设全国统一大市场安排要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，勉励取消政府投资基金及治理人注册地限制，依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调解机制，勉励降低或取消返投比例。突出正向激励政策导向，提振市场投资信心。 （十八）规范基金退出治理。研究制定政府投资基金退出政策指引，完善差别类型基金的退出政策。基金治理人应建立基金退出治理制度，制定退出计划。政府投资基金应科学合理确定退出期，并在章程或合资协议中明确退出条件。政府出资退出时，应凭据章程或合资协议约定的条件退出 ；没有约定的，应依法依规进行评估，接纳市场化方法确定转让价格。 （十九）拓宽基金退出渠道。推动区域性股权市场规则对接、标准统一。勉励生长私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多条理资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场效劳股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道。 （二十）完善基金退出机制。政府投资基金应在收益分派、损失分担等方面公正维护各方出资人利益，� ；ど缁嶙时菊比ㄒ�。探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和订价机制，推动完善政府投资基金评估体系，构建越发流通的退出机制。 （二十一）健全危害防控体系。政府投资基金要强化内控治理，依法包管出资人权益� ；鹬卫砣擞⒔∪亓灰字卫碇贫�，健全廉政危害防控体系，不得以基金工业与关联方进行不正当交易或利益输送，不得从事执规律则或行业规章禁止的业务。增强政府投资基金危害防备，严禁地方政府通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务，不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资。 （二十二）严肃财经纪律。增强政府投资基金从业人员执规律则及职业品德教育、培训和治理。规范财务绩效治理，真实、准确反应基金财务状况，严防财务造假。中国证监会、财务部要会同有关部分研究出台增强政府投资基金高级治理人员治理相关步伐� ；鸫右等嗽蓖婧鲋笆亍⒗挠弥叭ā⑨咚轿璞谆蛘呃弥拔癖愕彼魅』蚴帐芩瞬莆锏�，依规依纪依法给予处理处分 ；组成犯法的，依法追究刑事责任。 （二十三）坚持和增强党的领导。深入贯彻落实党中央决策安排，把党的领导贯串规范政府投资基金治理全历程各方面，为政府投资基金高质量生长提供坚拭魅政治包管，推动国家战略落到实处。 （二十四）增强部分协同。财务部分履行政府出资人职责，卖力政府投资基金的预算治理、绩效治理、国有资产治理和信息统计事情。生长革新部分卖力政府投资基金信用建设和信用信息挂号，会同行业主管部分增强对政府投资基金投向的指导评价。证券监督治理机构按职责组织开展政府投资基金挂号备案和相关监管事情。有关部分按职责分工制定出台政府投资基金预算和国有资产治理、绩效考核、信息统计、信用建设、挂号备案等配套细则，构建“1+N”制度体系。要增强信息共享和相同协调，形成事情协力，推动解决政府投资基金生长中的问题。 （二十五）规范监管行为。政府部分要充分尊重政府投资基金生长纪律和项目投资特点，依法合规履行监管职责，不以行政手段干预基金日常治理事务和具体项目投资决策。各级政府开展存量政府投资基金优化调解事情应坚持市场化、法治化原则，掌握好节奏和要领，不搞“一刀切”，不得影响基金正常投资运作，继续做好存量政府投资基金的实缴出资，� ；ど缁嶙时菊比ㄒ�。 各地区、各有关部分要提高认识，增强组织领导，层层压实责任，做好统筹协调，提高治理效劳水平，更好发挥政府投资支持经济社会高质量生长的作用。
国务院办公厅
